Concessioni balneari: il Consiglio di Stato sul termine del 2027 e sull'indennizzo al concessionario uscente

Il quadro normativo

L'obbligo di mettere a gara le concessioni demaniali marittime a uso turistico-ricreativo non nasce da una scelta del legislatore nazionale, ma dall'articolo 12 della direttiva 2006/123/CE — la cosiddetta Bolkestein — che impone una procedura di selezione imparziale e trasparente fra i candidati potenziali quando il numero delle autorizzazioni disponibili è limitato dalla scarsità delle risorse naturali, e vieta ogni vantaggio riservato al prestatore uscente. La Corte di giustizia dell'Unione europea, con la sentenza AGCM c. Comune di Ginosa del 20 aprile 2023 (C-348/22), ne ha affermato la diretta applicabilità, con il conseguente obbligo di disapplicazione delle norme interne incompatibili gravante anche sulle amministrazioni comunali.

Su questo sfondo si colloca la vicenda decisa dalla Settima Sezione. Due operatori balneari, titolari di concessioni in un comune ligure assentite con licenze più volte prorogate ex lege, avevano impugnato la deliberazione con cui la Giunta comunale, alla fine del 2023, aveva preso atto della scadenza dei titoli, disposto l'avvio delle procedure di evidenza pubblica per le nuove assegnazioni e, nelle more, previsto il rilascio di titoli temporanei per la stagione successiva. Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria aveva respinto il ricorso; il Consiglio di Stato, con la sentenza in commento, ha dichiarato l'appello in parte improcedibile — una delle società era nel frattempo risultata aggiudicataria — e lo ha respinto per il resto.

La questione giuridica: il 30 settembre 2027 è un limite o una garanzia?

Il cuore dell'appello era la lettura del calendario introdotto dal decreto-legge 131/2024, convertito nella legge 166/2024, che ha differito al 30 settembre 2027 il termine finale di efficacia dei titoli in essere, differibile non oltre il 31 marzo 2028 in presenza di ragioni oggettive che impediscano la conclusione della procedura selettiva. Secondo gli appellanti, quella data avrebbe garantito la prosecuzione dell'attività fino al proprio spirare, rendendo illegittima ogni iniziativa comunale volta ad anticipare il subentro.

Il Collegio muove dalla ricostruzione del quadro a monte. Sulla base dei principi affermati dall'Adunanza Plenaria nelle sentenze nn. 17 e 18 dell'11 novembre 2021, recepiti dall'art. 3 della legge 118/2022, le concessioni beneficiarie delle plurime proroghe ex lege hanno cessato i propri effetti alla data del 31 dicembre 2023; la successiva proroga al 31 dicembre 2024, introdotta dall'art. 12, comma 6-sexies, del d.l. 198/2022, va disapplicata per contrasto con la direttiva. Il termine sopravvenuto, dunque, non riapre ciò che è già scaduto: si innesta su rapporti che proseguono in forza di una proroga di natura «tecnica», compatibile con il diritto dell'Unione — come questa stessa Sezione aveva già chiarito con le sentenze nn. 4479, 4480 e 4481 del 20 maggio 2024 — soltanto se funzionale allo svolgimento della gara e per il tempo strettamente necessario alla sua conclusione.

La decisione del Consiglio di Stato e il principio di diritto

Da questa premessa discende la statuizione destinata a orientare le procedure in corso: il termine del 30 settembre 2027 «rileva solo ed esclusivamente come limite massimo di estensione» delle concessioni in essere. Ove una singola amministrazione abbia completato le operazioni di gara in un momento antecedente, le concessioni prorogate «potranno venire a scadenza anche prima», con provvedimento motivato di cessazione anticipata del rapporto. Si tratta, precisa la Sezione, di un termine acceleratorio e non dilatorio, posto a presidio della certezza dei tempi dell'azione amministrativa: la pretesa che la pubblica amministrazione indugi fino alla scadenza massima, pur essendo largamente in anticipo nella conclusione delle operazioni, sottende una finalità dilatoria incompatibile con l'applicazione dei principi concorrenziali di matrice europea. La regola, in altri termini, è che i Comuni esperiscano senza indugio le procedure e le concludano nel primo tempo possibile; l'utilizzo dei termini massimi — sia quello del 30 giugno 2027 per l'avvio, sia quello del 30 settembre 2027 per l'efficacia dei titoli — costituisce l'eccezione.

Altrettanto rilevante è la parte dedicata all'indennizzo. La Sezione ricorda che l'art. 49 del codice della navigazione, alla cui stregua le opere non amovibili restano acquisite allo Stato senza compenso salvo diversa pattuizione nell'atto concessorio, è stato ritenuto compatibile con il diritto dell'Unione dalla Corte di giustizia con la decisione dell'11 luglio 2024 nella causa C-598/22. Quanto poi all'equa remunerazione degli investimenti non ancora ammortizzati, introdotta dal comma 9 dell'art. 4 della legge 118/2022, il Collegio ne esclude ogni automatismo, richiamando il parere n. 750/2025 reso dalla Sezione atti normativi sullo schema di decreto ministeriale attuativo: un obbligo indennitario automatico e generalizzato a carico del subentrante sconterebbe il limite codificato dall'art. 12, par. 2, della direttiva, che vieta di accordare vantaggi al prestatore uscente. Ne deriva il principio: gli indennizzi in favore dei concessionari uscenti sono «meramente eventuali e svincolati da automatismi, forfettizzazioni e generalizzazioni», e il relativo riconoscimento è subordinato alla prova — gravante sull'uscente, anche in forza del principio di vicinanza della prova — dell'esistenza di investimenti effettuati e non ancora ammortizzati al termine della concessione. Corollario non meno importante: la mancata emanazione del decreto ministeriale sui criteri di computo non paralizza l'avvio delle procedure competitive, né lo fa l'assenza, negli atti di gara, di una clausola sugli indennizzi.

La Sezione precisa infine che le regole introdotte dal decreto-legge 131/2024 non hanno portata retroattiva: esse si applicano alle sole procedure avviate successivamente alla sua entrata in vigore, restando salve le selezioni deliberate in epoca anteriore, in ossequio ai principi di irretroattività e al tempus regit actum. Le spese del grado sono state compensate, «la complessità e parziale novità delle questioni trattate» essendo espressamente riconosciuta dallo stesso Collegio.

Le implicazioni operative per gli operatori balneari

La pronuncia sposta in avanti il baricentro della preparazione e ridefinisce ciò che il concessionario in essere può ragionevolmente attendersi.

• Il calendario non è un riparo. Le due date che scandiscono la transizione — 30 giugno 2027 per l'avvio delle procedure, 30 settembre 2027 per l'efficacia dei titoli — non assicurano la prosecuzione dell'attività fino al loro spirare. Là dove l'amministrazione concluda prima la gara, il subentro può essere disposto in anticipo: la programmazione aziendale e gli investimenti stagionali vanno calibrati su questa eventualità.
• L'indennizzo si documenta, non si presume. Il ristoro degli investimenti non ammortizzati è una posizione eventuale il cui presupposto va provato dall'uscente, opera per opera: data di realizzazione, titolo edilizio, fatture, piano di ammortamento, valore residuo e natura amovibile o inamovibile del manufatto. La ricostruzione documentale non si improvvisa nei termini di gara e va predisposta prima della pubblicazione del bando.
• L'assenza del bando-tipo e del decreto sugli indennizzi non sospende nulla. La disciplina di dettaglio — requisiti, criteri, pesi, mezzi di prova — resta affidata alla lex specialis di ciascuna procedura comunale, che va letta e verificata singolarmente: chi opera su più territori deve predisporre documentazione distinta per ogni gara.

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